29 nov. 2010

Evaluar el desempeño del presupuesto público

Nos estamos acostumbrando a escuchar cifras multimillonarias en los presupuestos de egresos del sector público, tanto federal como estatal. ¿Qué se podrá hacer con 3.5 millones de millones de pesos a nivel nacional en 2011? Es muchísimo dinero; sin embargo, considere que equivale a ejercer 85 pesos por mexicano cada día y, lo peor, es que la inmensa mayoría ya está etiquetada para sueldos de los servidores públicos, gastos de operación y mantenimiento de servicios públicos, y pagos del servicio de la deuda nacional e internacional, entre otros. A nivel del estado de Morelos, el presupuesto de egresos para el 2011, aprobado por nuestro Congreso, es de 16 mil 500 millones de pesos, aproximadamente, que corresponde a ejercer 25 pesos diarios por morelense y, además, sólo del orden del 10 por ciento es posible utilizar para actividades nuevas. Los presupuestos públicos, sean mucho en número o poco para las necesidades de desarrollo de los mexicanos, deben ser ejercidos para realizar acciones específicas que se hayan identificado como prioritarias y de manera eficiente y transparente.
Nick Manning y Pedro Arizti, del Banco Mundial, escribieron un capítulo sobre la “Institucionalización de la cultura del desempeño en el sector público: Desarrollo del marco para el presupuesto basado en la información de desempeño”, en el libro Mejorando la calidad del gasto público a través del uso de información de desempeño en México, que a su vez es parte de la serie denominada “México: La calidad del gasto público” elaborada a solicitud del Banco Mundial y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México.
Los autores consideran que los países latinoamericanos (siendo México un buen ejemplo) han operado de manera sub-óptima, caracterizada ésta por bajos niveles de tributación, de gasto y de calidad en la provisión de los servicios públicos. Los mecanismos de rendición de cuentas y de generación y uso de información de desempeño también han sido débiles, y el público ha tendido a ver con escepticismo la eficacia y eficiencia general del sector público. Proponen que la institucionalización del uso de información de desempeño por parte de los encargados de tomar decisiones en la administración pública puede romper este círculo vicioso.
En general, nos señalan, que el término desempeño se utiliza para expresar que los logros importan tanto como la probidad y eficiencia en el uso de los recursos, que existe un estándar que se espera que tanto administradores como agencias lleguen a alcanzar, y que las mejoras gerenciales serán dirigidas hacia ese fin. Y también que las típicas medidas del desempeño incluyen los productos y servicios entregados, y su calidad, la eficiencia (costo sobre producto), la productividad (producto sobre insumo) y los objetivos de la política alcanzados, o los resultados. Las medidas sobre resultados pueden ser intermedias (consecuencias directas del producto) y finales (atribuibles en forma considerable al producto). Otras medidas del desempeño incluyen la efectividad (contribución del producto al resultado deseado) y la relación costo-efectividad (costo sobre resultado).
Las medidas basadas en resultados son medidas válidas para el desempeño únicamente en la medida en que exista una clara relación causal entre los resultados del individuo o la agencia y las medidas. La introducción del presupuesto basado en la información de desempeño depende de aspectos políticos tanto como de aspectos puramente técnicos.
Concluyen que, en México, los esfuerzos para introducir información sobre resultados y desempeño como parte del proceso presupuestario no han logrado lo que se esperaba: las instituciones de la Administración Pública Federal (APF) son gestionadas principalmente por procesos, y tienen pocos estándares acordados como para permitirles contar con referencias sobre el desempeño tanto de las instituciones como de sus programas; la proliferación de informes, con información fragmentada y duplicada, ha resultado en que la información esté devaluada para la toma de decisiones, y finalmente, los sistemas para administrar las finanzas públicas tienen múltiples plataformas de información y bases de datos, y no existe una supervisión en tiempo real sobre el ejercicio del gasto público que abarque desde el compromiso al pago, pasando por el devengado.
El gobierno federal mexicano ha incorporado el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en la elaboración de los Presupuestos en Base a Resultados (PBR). Este marco legal abarca los diferentes niveles del gobierno: federal, estatal y municipal, y deberá estar en funcionamiento en el año 2012. Los autores mencionan que la introducción del PBR-SED en la APF, ha impulsado a diversas entidades federativas a instituir reformas al marco jurídico estatal en materia de presupuesto, gasto y contabilidad, destacando al respecto los avances logrados en Aguascalientes, Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Guanajuato, Hidalgo, Querétaro, Michoacán, Tabasco, Tamaulipas, y Yucatán.
Y en Morelos, ¿cómo vamos con la evaluación del desempeño en el gasto público? Debemos conocer no sólo el número de obras realizadas y la cantidad de inversión ejercida, es imprescindible que la sociedad esté segura que los proyectos se diseñaron para satisfacer necesidades específicas de los morelenses, que los logros son de calidad y que se alcanzaron de manera eficiente, eficaz y proba.

27 nov. 2010

Asegurar la alimentación de todos

El Consejo Internacional de las Academias de Ingeniería y Ciencias Tecnológicas (CAETS) organizó un simposio en Copenhague, Dinamarca, los días 29 y 30 de junio de 2010, con la finalidad de conocer cómo se podría alcanzar un sistema global alimentario sustentable, que permitiera aumentar la producción de alimentos y redujera la pobreza, el hambre y la sobreexplotación de las reservas naturales.La Conferencia rechazó la percepción de que garantizar la seguridad alimentaria para todos los seres humanos implica una necesaria degradación del ambiente.

El Cambio Climático Global incrementa la vulnerabilidad de nuestra seguridad alimentaria y debemos continuar el desarrollo de nuevas tecnologías. Sin embargo, la Conferencia consideró que algunas de las soluciones tecnológicas para alcanzar un sistema alimentario sustentable ya están disponibles y que es obligación de los gobiernos fomentar la adaptación y transferencia de dichas tecnologías a las unidades agrícolas productoras, aún a las más pequeñas.
Para alcanzar un sistema alimentario sustentable se requiere reformar el sistema de producción de alimentos, modernizar su cadena de procesamiento e implementar una política de mejora de los mercados a través de incentivos económicos. CAETS recomendó una serie de acciones para alcanzar estos objetivos y, a continuación, presentaremos los que consideramos más relevantes para México y Morelos.
La utilización de la ciencia y la tecnología genómicas para entender y manejar la fisiología de las plantas permitirá una mejor selección de las cosechas con relación a las condiciones ambientales del terreno específico a cultivar. Nos señalan que la reducción en costos y el aumento en la velocidad con que ahora se puede secuenciar o resecuenciar los genomas implica que, en conjunto con las técnicas tradicionales de hibridación, se pueden desarrollar variedades de especies de cosechas que aumenten su productividad en ambientes más críticos. Es imprescindible desarrollar cosechas que puedan sobrevivir inundaciones, pestes y nuevas enfermedades en un clima más adverso y, al mismo tiempo, incremente su productividad en el mismo terreno. El aumento en la productividad, basada en investigación científica, de las granjas pequeñas de los países en desarrollo es imprescindible. La modificación genética debe hacerse de acuerdo con protocolos internacionales que aseguren su seguridad y sus resultados deben estar disponibles a todos los usuarios; a través de nuevas alianzas entre las empresas, la sociedad, las organizaciones públicas y el gobierno.
La industria alimentaria consume grandes cantidades de energía para producir, preservar, empacar, almacenar y distribuir alimentos. Nos indican que aproximadamente la mitad de toda la energía de consumo final es usada para convertir a los materiales crudos en productos alimentarios listos para su consumo, a través de procesos de calentamiento, deshidratación, refrigeración, electroquímicos y mecánicos, entre otros. Existen ventajas económicas al reducir desechos, disminuir el consumo de agua y ahorrar energía.
La agricultura puede ser intensificada por métodos agro-ecológicos. La Conferencia estableció la importancia del manejo de la fertilidad de los suelos y del uso del agua, así como de innovaciones para reciclar la materia orgánica y los nutrientes de las granjas, del procesamiento de alimentos y de los desechos urbanos. Consideran que será de gran importancia el desarrollo de robots y procesos automáticos para un mejor control y manejo de la salud de las plantas y los animales y de las actividades postcosecha.
La producción de alimentos genera importantes externalidades negativas, en el ambiente y en la economía, que no son incorporadas en los costos. Por ejemplo, la generación de gases de efecto invernadero y la reducción de los servicios que prestan los ecosistemas, cuyas repercusiones económicas siempre están siendo subestimadas. Proponen que los pagos por la reducción en la capacidad de respuesta de los ecosistemas deben ser realizados por aquellos que se benefician de sus productos a nivel global y, también, que las amenazas a la biodiversidad y a la reducción en los servicios de los ecosistemas deben ser enfrentados con marcos regulatorios que establezcan estándares ambientales y penalizaciones por responsabilidad.
Políticas e instituciones inadecuadas y una pobre infraestructura rural ocasionan que los sistemas alimentarios no funcionen eficientemente. La perspectiva para asegurar alimentos para todos depende en mucho de cómo los gobiernos manejan estos retos. La conferencia concluye que, preservando la cultura alimentaria local, los gobiernos deben dar prioridad al desarrollo rural y agrícola, mejorando su infraestructura y elevando la educación para avanzar en el nivel de autosuficiencia alimentaria.
CAETS opina que el mundo puede producir más alimentos y puede asegurar que sean consumidos de manera más eficiente y equitativa. Para hacerlo, todos los actores en el sistema de alimentación se deben enfocar a resolver los problemas centrales asociados con un sistema alimentario sustentable: tener acceso pleno a energía con costos económicamente viables, impulsar las innovaciones tecnológicas en toda la cadena productiva y lograr la colaboración de la sociedad, industria, organizaciones públicas y agencias gubernamentales. ¿Qué tan lejos de un sistema alimentario sustentable estamos en México y en Morelos?

15 nov. 2010

Tendencia al 2030 de la ciencia y tecnología nacionales

En mayo de este año se publicó el reporte “Futuros del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología: Prospectiva Visión México 2030”, elaborado por el doctor Antonio Alonso Concheiro para el Foro Consultivo de Ciencia y Tecnología. Plantea que los esfuerzos de planeación nacional se inscriben cada sexenio un Plan Nacional de Desarrollo y diversos programas sectoriales, institucionales y especiales para guiar la acción del gobierno en los siguientes años y, por supuesto, no cuenta con una visión consensuada entre sectores de la sociedad nacional sobre sus futuros de largo plazo. La actual administración intentó elaborar una visión prospectiva amplia para el país, en un proyecto que denominó México visión 2030; el México que todos queremos, pero ni el proceso seguido para hacerlo ni los resultados obtenidos pueden considerarse satisfactorios, según el autor.
El reporte mencionado forma parte de un proyecto más amplio que se propuso como objetivo construir escenarios futuros distintos para diversos temas o áreas de interés. Aquí resumiremos un escenario tendencial del Capítulo 2, para diversos indicadores cuantitativos relativos al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología de México. Dichos escenarios los obtuvo aplicando modelos logísticos de crecimiento y competencia a aquellos pocos indicadores sobre los que pudo obtener suficiente información estadística de calidad y que en su mayoría parten desde 1983. Escogimos el escenario que presentaba el ajuste de los datos con menor error cuadrático medio.
Proyecta que el gasto nacional en ciencia y tecnología (GNCyT), que incluye los gasto en investigación y desarrollo, en educación de posgrado y en servicios científicos y tecnológicos realizados tanto por el sector público como el privado, las instituciones de educación superior y el financiamiento externo, incluyendo en los años más recientes además una estimación del gasto de los hogares en la educación de posgrado, que en 2005 fue de 38 mil 703 millones de pesos (pesos del año 2000), aumentaría a un valor 3.25 veces mayor en el año 2030. Este gasto como por ciento del producto interno bruto (PIB) pasaría de 0.64 en el año 2005 a tan sólo 1.25 en el año 2030. A su vez, el gasto interno bruto en investigación y desarrollo experimental (GIDE), que se refiere a los gastos en investigación y desarrollo experimental del sector público, las instituciones de educación superior y el sector privado, así como el financiamiento externo destinado a dichas actividades, que fue de 27 mil 338 millones de pesos (del 2000) en el 2005, crecería a una cifra 3.05 veces mayor en el 2030. Este GIDE como por ciento del PIB pasaría del 0.45 en 2005 a 0.79 en 2030. Estos porcentajes de inversión nacional proyectados al 2030 ya los tienen actualmente algunos países con nuestro mismo nivel de desarrollo y son inferiores varias veces a lo que actualmente invierten países industrializados.
Encuentra que la distribución del gasto interno bruto en investigación y desarrollo según sector de ejecución: Productivo, Gobierno, Educación Superior y Privado no lucrativo, en porcentaje, pasaría de 31.92, 29.62, 36.93 y 1.54 en 2005 a 58.65, 23.15, 13.00 y 5.20 en 2030. Además, la distribución del gasto interno bruto en investigación y desarrollo según sector de financiamiento: Productivo, Gobierno, Educación Superior, Privado no lucrativo y Fondos del exterior, en porcentaje, pasaría de 34.70, 56.11, 7.66, 0.78 y 0.76 en 2005 a 69.90, 23.15, 6.90, 0.00 y 0.05 en 2030. Así, la tendencia es que el sector empresarial ejerza e invierta más presupuesto y el sector de educación superior se vuelva mucho menos significativo. También, la distribución del gasto interno bruto en investigación y desarrollo según tipo de actividad: Investigación básica, Investigación aplicada y Desarrollo experimental, en porcentaje, pasaría de 25.45, 30.97 y 43.58 en 2005 a 37.30, 21.40 y 41.30 en 2030. Y el gasto federal en ciencia y tecnología (GFCyT), que en 2005 fue de 22,485 millones de pesos (del 2000), se incrementaría en sólo 1.92 veces en 2030. Lo anterior implica un extraño aumento en investigación básica, sin crecimiento en desarrollo experimental y con financiamiento primordial del sector empresarial. Así de mal se están tomando acciones en la actualidad.
Nos señala que la población ocupada en actividades de ciencia y tecnología (RHCyTO) como por ciento de la población económicamente activa (PEA) pasaría de 11.4 en 2005 a tan sólo 12.9 en 2030. Los miembros del Sistema Nacional de Investigadores eran 12,096 en 2005 y aumentarían por un factor de 4.5 para el 2030, pero su financiamiento per cápita se reduciría en un 50 por ciento.
Con relación a los productos de la ciencia, tecnología e innovación, sus resultados indican que el número de artículos publicados por cada millón de habitantes era de 63.8 en 2005 y aumentaría por un factor de 3.8 en 2030. El total de patentes concedidas en México fue de 8 mil 098 en 2005 y aumentarían por un factor de 2.4 veces en 2030, y el porcentaje concedido a mexicanos pasaría de 1.62 en 2005 a 0.40 en 2030. Y en aspectos empresariales, el valor agregado de las industrias de alta tecnología como por ciento del valor agregado manufacturero total sólo pasaría de 10.8 en 2005 a 12.4 en 2030. Lo que equivale a seguir manteniendo un buen ritmo de publicaciones pero con un nulo impacto tecnológico e industrial.
Finalmente, nos recuerda que en 1974, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) organizó el simposio La Ciencia en México, en el que Ruy Pérez Tamayo caracterizó el estado de la ciencia mexicana de entonces, como: (1) subdesarrollada (en tanto que el número de científicos activos en México era mucho menor que el existente en otros países y había grandes áreas de la ciencia que no se practicaban en nuestro país); (2) centralizada (concentrándose la mayoría de los investigadores en la Ciudad de México); (3) enajenada (con escasos y ocasionales vínculos con los problemas del país); (4) apolítica (sin participación efectiva de los científicos en las decisiones políticas de su incumbencia); (5) paupérrima (con una inversión en ciencia y tecnología como proporción del producto bruto mucho menor que en otros países, incluso subdesarrollados); (6) sospechosa; y (7) desconocida (con un público en general y administradores oficiales ignorantes de la naturaleza, posibilidades y limitaciones de la ciencia, especialmente en relación con el desarrollo económico del país, ignorancia esta última también compartida por muchos científicos).
El análisis tendencial presentado muestra que las características principales del sistema nacional de ciencia y tecnología seguirán siendo las mismas en el 2030 que en 1974. Además, los niveles de inversión y generación de conocimiento en ciencia, tecnología e innovación que se alcanzarían en México en el año 2030 corresponden a los niveles que el día de hoy tienen países como Brasil y España, y son muy inferiores a los que ahora tienen países como Suecia, Finlandia, Japón y Corea. Insistimos en la urgencia de actuar para modificar la tendencia, sobre todo si se considera a este sistema como elemento fundamental para acceder a la sociedad del conocimiento.

8 nov. 2010

Acciones hacia la igualdad

 publicado en La Jornada Morelos el 8 de noviembre de 2010

"La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir”, es el título de un documento que publicó la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en mayo de 2010, que fue coordinado por Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de la CEPAL. La propuesta, que los autores sometieron a la consideración de los gobiernos de América Latina y el Caribe, plantea un futuro deseable para la región, más igualitario en cuanto a oportunidades y derechos, más dinámico y menos vulnerable en cuanto a su economía, que el círculo vicioso del subdesarrollo se transforme en un círculo virtuoso del desarrollo.
En general se habla de alcanzar la equidad entre las personas y las sociedades: equidad de acceso a la educación, a la salud y a la alimentación, entre otras áreas prioritarias. Existen por lo menos dos razones para no pensar en alcanzar la igualdad, por el lado práctico, la enorme brecha económica, social, cultural y ambiental que existe entre diferentes sectores de la población y, por el lado genético, la diferente capacidad individual para enfrentar el mismo tipo de retos. Sin embargo, de inicio, los autores se preguntan: ¿Por qué hacemos nuestro el valor de la igualdad? y responden: porque creemos interpretar un reclamo histórico largamente sostenido y postergado en las sociedades latinoamericanas y caribeñas. Aseguran que al mismo tiempo que la igualdad respira, como valor positivo, en la memoria histórica de la región, se ha visto sistemáticamente negada por esa misma historia. Y establecen que la desigualdad recorre cinco siglos de discriminación racial, étnica y de género, con ciudadanos de primera y segunda categoría y que la modernización actual está hecha sobre la base de la peor distribución del ingreso del mundo.
Su propuesta es hablar de igualdad teniendo como referencia otro gran valor: la democracia. Consideran que una democracia de baja calidad y con poca participación de los más diversos actores en espacios de deliberación difícilmente forja una voluntad política para avanzar hacia una mayor igualdad.
Los autores plantean que la ecuación que está por escribirse contiene a las siguientes variables: Estado, política, fiscalidad y pactos sociales. Sus líneas de acción corresponden a establecer una nueva articulación entre el Estado y la sociedad, a crear una nueva arquitectura estatal, a entender la clave fiscal del vínculo entre Estado e igualdad, y a comprender la importancia de los pactos sociales para la igualdad y el desarrollo estratégico.
Su proceso de reconstrucción de la relación entre el Estado y la sociedad supone establecer una comunidad ética, política y socioeconómica que ponga en el centro la cuestión de la igualdad, por lo que se requiere que las sociedades restituyan la centralidad de los siguientes tres valores esenciales: el interés general y la provisión de bienes públicos, el valor de la visión estratégica concertada, y para privilegiar los anteriores, el valor de la política. Enfatizan que el modelo centrado en el mercado autorregulado ha puesto un énfasis desmedido en la figura del consumidor, en desmedro de la figura del ciudadano.
Las grandes orientaciones para cerrar brechas y abrir caminos hacia la igualdad requieren de una nueva arquitectura estatal, que permita posicionar al Estado en el lugar que le corresponde en la conducción de las estrategias de desarrollo de los países de la región, nos plantean. La calidad y eficiencia de nuestros mercados dependerán, en gran medida, de la calidad y probidad de los Estados para regularlos por medio de mecanismos apropiados de control, incentivos y orientación.
Con respecto al gasto, nos recuerdan las tres funciones tradicionales de la política: proveer bienes públicos (esto es, impulsar el proceso político mediante el cual estos bienes se encuentran disponibles), realizar ajustes en la distribución del ingreso y contribuir a la estabilización macroeconómica.
La operatividad de las propuestas anteriores resalta la importancia de construir pactos sociales para avanzar en la nueva ecuación entre Estado, sociedad y mercado que se propone en el documento citado. Sin la legitimidad y solidez política que ofrecen los acuerdos entre los diversos actores, señalan, las reformas propuestas corren el riesgo de quedar confinadas en el cajón sellado del voluntarismo y las buenas intenciones. El contenido, los actores y las modalidades sólo pueden definirse en el análisis de situaciones concretas.
Finalmente nos recuerdan que es necesario tener en cuenta la profundidad de las tendencias estructurales, que suponen un verdadero cambio de época, entre las que cabe mencionar las cuatro que siguen: el cambio climático, el cambio tecnológico y la llamada sociedad del conocimiento, la dinámica demográfica con sus vertientes de crecimiento numérico y de distribución por edades, y el cambio cultural frente a la globalización.
Llegan a las conclusiones cada vez más citadas de que hay funciones cuya responsabilidad atañe sólo al Estado para velar por el bien común y la cohesión social, y que el mercado por sí solo no produce igualdad ni bienes públicos y tampoco se ocupa de la situación a largo plazo. Por eso plantean estas acciones fundamentales, como un abanico de oportunidades para aplicarse según cada contexto nacional.