29 sept. 2014

Políticas e instituciones para el desarrollo productivo

publicado en La Jornada Morelos el 29 de septiembre de 2014.
Datos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo señalan que América Latina y el Caribe es una región de ingreso medio. El país promedio de la región tiene un ingreso per cápita un 25 por ciento superior al del país promedio en el mundo, pero un 80 por ciento  inferior al ingreso per cápita de un país desarrollado como Estados Unidos. Su posición relativa está decayendo: hace 50 años se encontraba en condiciones mucho mejores que las actuales en comparación con el resto del mundo y, a pesar de los recientes progresos, ha sido incapaz de converger con respecto a Estados Unidos. ¿Qué podemos hacer para revertir esta tendencia?

Gustavo Crespi, Eduardo Fernández-Arias y Ernesto Stein, del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo, editaron el informe “¿Cómo repensar el desarrollo productivo? Políticas e instituciones sólidas para la transformación económica” (ISBN. 978–1-59782–186–5 (PDF). Copyright © 2014 Banco Interamericano de Desarrollo). Este es un trabajo que, apoyándose en los mejores datos disponibles y en una metodología común, aborda cómo puede América Latina y el Caribe repensar sus políticas de desarrollo productivo tanto en términos de contenido como de las instituciones necesarias para ejecutarlas y medir su impacto.

            Lo que en este informe se denominan políticas de desarrollo productivo (PDP) puede que a algunos les traigan a la memoria las “políticas industriales” que con tanta fuerza arraigaron en el continente en el siglo pasado. No lo son. Su ámbito es la totalidad de la economía y no la industrialización acelerada; su énfasis es la competitividad y la integración en las cadenas globales de valor y no la sustitución de importaciones, y sus instrumentos de intervención no son las empresas públicas o los subsidios en sectores declinantes o las empresas de bajo potencial competitivo, sino las políticas de innovación, de mejora del capital humano, de facilitación del emprendimiento y de los clusters, de internacionalización y, muy especialmente, una activa colaboración pública y privada.

             Las PDP varían en numerosas dimensiones, señala el informe. Sin embargo, destaca dos: la primera tiene que ver con su alcance, ya que se pueden centrar en sectores específicos (políticas verticales) o pueden tener una base amplia y no pretender beneficiar a ninguna industria en particular (políticas horizontales), y la segunda se relaciona con el tipo de intervención, ya que el apoyo puede adoptar la forma de insumos públicos o bienes públicos que el Estado puede proporcionar con el fin de mejorar la competitividad del sector privado o puede asumir la forma de intervenciones de mercado —como los subsidios, las exoneraciones fiscales o los aranceles— que afectan a los incentivos de los actores privados, y de este modo influyen en su conducta.

            Este informe sostiene que las PDP son un componente importante de una estrategia de desarrollo exitosa. Pero diseñar e implementar una PDP con éxito no es fácil. Para empezar, el proceso requiere un mecanismo de aprendizaje bien afinado para diagnosticar las fallas de mercado que se prestan a las intervenciones de política y para diseñar iniciativas de política solventes. Por otro lado, no basta con tener un buen diseño de políticas: el conjunto del sector público y las agencias encargadas de políticas específicas (que llaman agencias de desarrollo productivo, o ADP) también deben tener las capacidades adecuadas para implementarlas. La capacidad para diseñar e implementar PDP exitosas está condicionada por diversos factores, desde la estructura organizacional del sector público encargado de estas políticas hasta las capacidades técnicas, operativas y políticas (capacidades TOP) de las agencias públicas relevantes. Las estructuras organizacionales tienen que ver con la distribución de responsabilidades, del poder de decisión y del control de los recursos entre diferentes agencias o unidades dentro de las mismas. Las capacidades TOP de las ADP abarcan no sólo la capacidad técnica para gestionar las PDP sino también las condiciones favorables necesarias para una ADP exitosa. Estos factores no son independientes; más bien, interactúan de maneras fundamentales.

Hay cinco lecciones fundamentales que merecen destacarse, según el informe: primera, lo que hace necesarias a las PDP es la existencia de una falla de mercado, estática o dinámica; segunda, la solución de esa falla de mercado debe ser la elección de la política más adecuada en términos de eficiencia, costo, riesgo y simplicidad; tercera, posiblemente controvertida pero imprescindible, es que aun en el caso de que la falla de mercado exista, y aun si la PDP para abordarla está plenamente identificada y es la alternativa más eficiente, si no se cuenta con la institución o las instituciones adecuadas para desarrollarla, es preferible invertir antes en la creación de esa institución que esforzarse en aplicar la política correcta con las instituciones inadecuadas; cuarta, es que las políticas que suponen intervención en los mercados se exponen a más riesgos que las que se limitan a producir insumos públicos; y quinta, que dadas las especificidades de cada economía y la comprobada ausencia de recetas únicas, más que buscar las mejores prácticas lo que hay que hacer es elegir las políticas que efectivamente encajen en las capacidades institucionales de la economía.

En Morelos, debemos analizar la capacidad del sector público para diseñar e implementar políticas de desarrollo productivo exitosas en función de la disponibilidad de capacidades técnicas, operativas y políticas. También, es imprescindible reconocer que el valor social de una de estas políticas puede aumentarse al alinear los incentivos de las instituciones privadas con los objetivos de la política pública.

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