17 ago. 2015

Presupuesto base cero.

--> publicado en La Joranda Morelos el 17 de agosto de 2015
En la situación económica y social que vive nuestro país se requieren medidas de contención del gasto y de incremento de los  ingresos, para hacer frente a los requisitos necesarios para consolidar y mejorar el bienestar de las personas y de la sociedad. Uno de los caminos utilizados a nivel mundial es mejorar su proceso presupuestario, como medida eficiente de asignación y uso de los recursos públicos, sin tener que incurrir en ajustes presupuestarios que recaigan directamente sobre el nivel de vida de la población. Así, el gobierno mexicano está proponiendo transitar de un presupuesto por programas a un presupuesto base cero. Analicemos los ventajas y desventajas de hacer este cambio.
            El presupuesto por programas se empezó a utilizar por los gobiernos a partir de 1960, al considerar la necesidad de que el Estado contara con políticas activas para  promover el desarrollo económico y donde el presupuesto era una de sus herramientas fundamentales. Se pasó del uso exclusivo de las variables financieras, que sólo reflejaba el gasto del Estado, a un presupuesto que mostraba lo que el Estado hace con los recursos asignados. Así, era técnicamente posible vincular los objetivos, metas y políticas establecidas en los planes de desarrollo con las políticas, objetivos y metas presupuestarias. Desafortunadamente y con el paso del tiempo, este procedimiento se degradó a aumentar o disminuir en un cierto porcentaje el monto del dinero asignado a los programas vigentes; ya que no existió una apropiada identificación de indicadores de producción, resultados e impactos con los subsistemas administrativos de recursos humanos, inversiones, gastos y financiamiento. También, en la visión y práctica del presupuesto se privilegiaba el control en el uso de recursos.
            La propuesta de cambio al presupuesto base cero se basa en que es una metodología de planeación y presupuesto que, conceptualmente, trata de reevaluar cada año todos los programas y gastos de una organización, y proporciona información detallada sobre los recursos económicos que se necesitan para lograr los resultados deseados, destacando la duplicidad de esfuerzos. (ver, por ejemplo, Pyhrr, Peter A. Presupuesto Base Cero.Editorial Limusa. Primera Edición: 1977. México; en http://www.ingenieria.unam.mx/~materiacfc/base_cero.html). El proceso de elaboración del presupuesto base cero consiste en identificar paquetes de decisión y clasificarlos según su orden de importancia, mediante un análisis de costo beneficio. Los objetivos principales del presupuesto base cero son: Reducir gastos sin afectar actividades prioritarias, manteniendo los servicios o minimizando los efectos negativos de la medida; Identificar cada actividad y operación al cien por ciento, a fin de que cada responsable de programa evalúe y analice la necesidad de cada función, así como los métodos alternativos para desempeñarla; Evaluar a fondo, por cada centro de costos, todas las operaciones para valorar las alternativas y comunicar su análisis y recomendaciones a la alta dirección, a fin de que las revisen y examinen al determinar las asignaciones del presupuesto; e Identificar los paquetes de decisión y clasificarlos de acuerdo a su importancia, detallando las actividades u operaciones que se han de añadir o suprimir.
Cada paquete de decisión es un documento que identifica y describe una función o una actividad específica en tal forma que la dirección pueda evaluarlo y clasificarlo en comparación con otras actividades que compitan por los mismos recursos y decidir aprobarlo o no, incluyendo las consecuencias de no ejecutar esa función. Es imprescindible un análisis detallado de las funciones incluyendo alternativas, tendencias de costos, y recomendaciones que indiquen la intensidad y efectividad del trabajo para decidir sobre su aprobación o rechazo. Los paquetes de decisión se deben evaluar y clasificar en orden de importancia mediante un análisis sistemático. Esta técnica debe ser concebida como un mecanismo complementario a la programación por programa, que sea útil para fijar prioridades al momento de definirse las orientaciones de la política presupuestaria.
            Sin embargo, el sistema de presupuestación en base cero tiene varias debilidades, como por ejemplo (José Barea y José Antonio Martínez, Fortalezas y  debilidades del Presupuesto          Base Cero, en http://portal.uned.es/): Dificultad de implementarlo, ya que requiere de un desarrollo más profundo para poder establecerlo como instrumento de uso; Poca efectividad en la reducción del gasto si el presupuesto actual depende mucho del de años anteriores o es muy rígido; Necesidad de gran cantidad de tiempo para su elaboración; Evitar presiones políticas para mantener el status quo de las prebendas alcanzadas; Considerar que los centros gestores tuvieran a priori la capacidad necesaria para manejar el gasto de manera estratégica; y Tratar a este método como un proceso neutro y mecánico, sin prestar atención a los aspectos culturales y sociales que derivaron de su aplicación.
            En los últimos años y como una forma de superar las desventajas del presupuesto base cero, se ha desarrollado conceptualmente y se está aplicando en algunos países la técnica denominada presupuesto por resultados (Marcos Pedro Makón, ¿La gestión por resultados es sinónimo del presupuesto por resultados?, en http://www.sidepro-sa.com.ar/wp-content/uploads/2015/03/30). Esta técnica  presenta elementos adicionales a los que utiliza tradicionalmente la técnica del presupuesto por programas. Recoge una de sus características centrales, como es que en el proceso presupuestario se deben expresar claramente las relaciones insumo-producto y que la definición de políticas es el marco para definir la producción pública, enfatizando en el desarrollo metodológico de los indicadores de impacto o resultado y en la determinación de relaciones causales entre los resultados y la cantidad y calidad de los bienes y servicios a producirse por parte de las instituciones públicas.
En Morelos, debemos transitar de un presupuesto por programas, no sólo a uno base cero, sino alcanzar el presupuesto por resultados. Esto garantizaría que toda institución pública, tanto central, como descentralizada, desconcentrada o autónoma, tenga una gobernanza no solamente aparentemente transparente sino eficaz, eficiente y con solvencia comprobada.

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