Articulación entre plan y presupuesto

publicado en La Jornada Morelos el 7 de julio de 2014.

Desde un punto de vista conceptual no es posible un divorcio entre un plan y un presupuesto, pues carece de sentido definir un qué sin que exista un con qué. También, carece de sentido establecer un gasto sin un por qué, cómo, cuándo, dónde y quién lo ejercerá. Lo que usualmente sucede es que cuando se elabora un presupuesto, las prioridades de gasto están definidas por el plan, pero no ese plan que está publicado y aprobado como mera formalidad político-administrativa; sino por otro plan, que está en la mente de las autoridades, muy condicionado por la coyuntura política y económica del gobierno.

Jorge Máttar, director, y Daniel E. Perrotti, funcionario, ambos del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), editaron el documento “Planificación, prospectiva y gestión pública: Reflexiones para la agenda de desarrollo” (ISBN 978-92-1-121831-2 e ISBN 978-92-1-056240-9, Número de venta S.14.II.G.13. LC/G.2611-P. Copyright © Naciones Unidas, 2014).  El documento consta de una colección de artículos que presenta puntos de vista diversos sobre la planificación y sus funciones en América Latina y el Caribe que, en la hora actual, deberían alinearse para fortalecer y acelerar el logro de los objetivos del desarrollo con igualdad.

            Uno de los capítulos fue escrito por Nelson Shack, quien fue director nacional de Presupuesto

Público en Perú y actualmente es consultor internacional, sobre la articulación entre el plan y el presupuesto. En él, establece que debiéramos tener presentes los siguientes aspectos fundamentales para un mejor proceso de articulación entre el plan y su presupuesto:

Se debe buscar potenciar sinérgicamente el cumplimiento tanto de las funciones del plan (resultado del proceso de planificación) como del presupuesto (resultado del proceso de presupuestación), señala el autor. Al respecto, recuerda que las funciones esenciales de la planificación son la prospección, la coordinación y la evaluación, en tanto que el presupuesto debe preservar  la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo con las prioridades gubernamentales. Sin embargo, en general, el gran ausente sigue siendo la prospectiva a largo plazo.

No cualquier plan puede articularse con cualquier presupuesto. Un presupuesto que sea totalmente inercial no podrá integrarse a un plan. De manera análoga, propone el autor, un presupuesto no podrá articularse con un plan que no se pueda operar, en el sentido de estar estructurado en prioridades y estrategias técnica y fiscalmente viables, de implementación sucesiva y ordenada, con objetivos esenciales, reducidos en número y objetivamente verificables a través de indicadores.

La articulación se produce en un contexto cultural, histórico e institucional determinado y con una dinámica distinta dependiendo del nivel jerárquico organizacional en que tenga lugar, apunta el autor. Por tanto, las aplicaciones informáticas, los sistemas administrativos, el registro de información y los diseños institucionales y organizativos deben reconocer estas diferencias para poder soportar un verdadero proceso de integración.

Dicha articulación depende de la existencia de un mínimo nivel de capacidad instrumental, que esté difundida y de la que la burocracia se haya apropiado. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado y de un adecuado proceso de formulación presupuestaria, así como el uso de una apropiada clasificación programática del presupuesto son indispensables para tal articulación, según el autor. Es necesario que conceptos como marco lógico, línea de base, indicador de desempeño, análisis estratégico, articulación de políticas y programas, entre otros (así como su aplicación cotidiana en la gestión y en el proceso de toma de decisiones) sean categorías tan frecuentes en el lenguaje de los operadores como lo son las categorías presupuestales más típicas; por ejemplo, objeto de gasto, fuente de financiamiento, presupuesto institucional de apertura y otras similares.

En general, identifica el autor, que todo esfuerzo eficaz por implantar o mejorar los procesos de programación fiscal plurianual e incrementar su relevancia en el proceso de toma de decisiones públicas (con apropiados mecanismos de transparencia y comunicación a la ciudadanía) contribuirá a mejorar en la práctica los procesos de articulación entre el plan y el presupuesto.

            La articulación contará con un entorno más propicio en la medida en que se disponga de costos por actividades, indicadores de desempeño y mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión, y una orientación general de la administración hacia el logro de resultados para el desarrollo, considera el autor. La solución no requiere necesariamente dictar una ley, sino más bien empezar por cambiar los procesos de trabajo permanentes de la burocracia, orientándolos más hacia los resultados en el mediano y largo plazo. El refuerzo legal es necesario, pero no suficiente.

La articulación será más factible en la medida en que la institucionalidad asegure altos estándares de calidad y estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos intermedios, opina el autor. Al final de cuentas, la integración es posible gracias al trabajo de las personas que conforman un servicio civil flexible y meritocrático.

            En Morelos, debemos reconocer que no se deben priorizar las inversiones sino los problemas que son necesarios resolver. De esa manera, las inversiones vinculadas a un plan de solución de los problemas priorizados se podrán alinear y ordenar naturalmente según criterios lógicos, como nivel de ejecución, estudios de preinversión, grado de pobreza de los beneficiarios, costo de operación y mantenimiento, entre otros.

Ingeniería de sistemas para la paz.

publicado en La Jornada Morelos el 20 de enero de 2014

La Ingeniería de Sistemas es un campo de la ingeniería que se encarga del diseño, la programación, la implantación y el mantenimiento de sistemas. Utiliza un enfoque interdisciplinario que permite estudiar y comprender la realidad, con el propósito de implementar u optimizar sistemas complejos. Un aspecto de este campo se dedica a representar complicadas relaciones funcionales en modelos matemáticos para suministrar una base cuantitativa en la toma de decisiones. Este método ha sido aplicado en procesos para la construcción de paz, entendida ésta como el conjunto de medidas, planteamientos y etapas necesarias encaminadas a transformar los conflictos violentos en relaciones más pacíficas y sostenibles, que favorezcan una paz duradera.

            La Academia de Ingeniería y el Instituto para la Paz, ambos de Estados Unidos, organizaron un Taller sobre “La utilización operacional de la ingeniería de sistemas para apoyar la construcción de paz”. Andrew Robertson y Steve Olson presentaron el reporte de dicha reunión (Harnessing Operational Systems Engineering to Support Peacebuilding: Report of a Workshop by the National Academy of Engineering and United States Institute of Peace Roundtable on Technology, Science, and Peacebuilding. ISBN 978-0-309-29720-2. Copyright 2013 by the National Academy of Sciences). Este evento se organizó con los siguientes objetivos: acelerar la aplicación de la ciencia y la tecnología a los procesos de construcción y estabilización de la paz; promover una comunicación sistemática y de alto nivel entre organizaciones científicas y tecnológicas y aquellas dedicadas a la construcción de la paz para identificar los requerimientos técnicos necesarios, y colaborar en la aplicación de los nuevos conocimientos científicos a los retos más urgentes enfrentados por los gobiernos.

            La construcción de paz también puede ser definida como una transformación social diseñada para construir instituciones que manejen conflictos sin recurrir a la violencia. Para hacer esto, el reporte señala que se deben realizar reformas que impacten aspectos económicos, de seguridad, judiciales, sociales y de gobernanza. El proceso de transformar estructuras de poder es muy complicado y altamente politizado, que requiere amplia participación y de renegociación de las relaciones entre los ciudadanos y sus instituciones nacionales, estatales y municipales. El conflicto se presenta tanto en situaciones de guerra como de paz, ya que es un aspecto inevitable de la interacción humana cuando dos o más grupos persiguen objetivos que son incompatibles. Los conflictos que se dirimen con violencia significan la guerra, aunque los conflictos pueden ser resueltos de manera pacífica a través de elecciones o procesos legales.

            La ingeniería de sistemas es relevante para manejar los procesos de transformación social, apunta el reporte. Ésta permite una planeación, coordinación, gestión y evaluación más eficiente de las actividades para construir paz, al estructurar un proceso que identifique necesidades, funcionalidades y requerimientos para que todos los actores procedan exitosamente del diseño conceptual a la operación. Desarrollar modelos para construir paz y proponer acciones requiere de amplio conocimiento de las circunstancias; así como de la participación y compromisos de los ciudadanos de la localidad. Sólo de esta manera se reducirá el conflicto y se evitará la violencia. Al final, las sociedades por sí mismas deben resolver sus problemas y alcanzar un futuro que no esté basado en conflictos. Los modelos iniciales deben ser muy simples y, al compararse contra ejemplos históricos y realidades actuales, poder aumentar su complejidad; validando permanentemente el modelo. Algunos componentes del sistema, como los efectos de la pobreza en el progreso del conflicto, pueden ser identificados y estudiados al considerarlos elementos necesarios de un sistema mayor y establecerlos como casos de estudio.

            La investigación de operaciones, como parte de la ingeniería de sistemas, permite tomar decisiones con bases más sólidas y datos cuantitativos. Estas necesarias bases de datos, el reporte indica, deben ser construidas generalmente en situaciones de intervención social, ajenas a un proceso normal de medición y captura de indicadores. Por lo tanto, es fundamental que en un ambiente de conflicto se proteja la información y sus fuentes. La identificación y priorización de la información constituye un importante primer paso del uso de modelos.

            Los componentes principales en la construcción de paz son, según el reporte: ambiente seguro y confiable, donde la vida diaria se realiza sin miedo de violencia sistemática o a gran escala; gobierno de la ley, donde todas las personas tienen igual acceso a leyes justas con un sistema judicial que proteja los derechos humanos, garantice la seguridad y logre que todas las personas rindan cuentas; gobernabilidad estable, donde las personas compartan, accedan o compitan por el poder mediante procesos no violentos y disfruten de los beneficios y servicios proporcionadas por el estado; economía sostenida, donde las personas puedan trabajar para alcanzar un mejor nivel de vida en un sistema económico gobernado por leyes y normas; y bienestar social, donde las personas tienen cubiertas sus necesidades básicas y coexisten pacíficamente en sus comunidades para lograr niveles económicos y sociales superiores.

            En Morelos y en México, debemos trabajar arduamente en estos cinco componentes de la construcción de paz. Analicemos los casos de éxito a niveles nacional e internacional y encontraremos amplias oportunidades de colaboración entre los políticos y los ingenieros para identificar a los sistemas reales y no a los percibidos sesgadamente por cada comunidad. Es urgente trabajar en diversos caminos para alcanzar la paz.

Pobres con servicios energéticos

Publicado en La Jornada Morelos el 22 de abril de 2013

Para los países en desarrollo es fundamental encontrar mecanismo que permitan vincular a los pequeños productores rurales con los mercados formales y también lograr que los consumidores de pocos ingresos compren bienes y servicios modernos y de calidad. En el área de servicios energéticos se deben formar alianzas público-privadas que mejoren el sistema de abastecimiento y permitan que los pobres tengan acceso a electricidad y calor de proceso para servicios de salud, educación, transformación del sector agropecuario y actividades culturales y sociales.

            Emma Wilson, Rachel Godfrey Wood y Ben Garside, escribieron el artículo intitulado “¿Energía sustentable para todos? Conectando a las comunidades pobres con servicios modernos de energía” (IIED Sustainable Markets Linking Worlds Series, Working Ppaper No 1, Sustainable energy for all? Linking poor communities to modern energy services. ISBN 978-1-84369-865-4,©International Institute of Environment and Development 2012. www.iied.org, consultado el 20 abril 2013) que explora mejoras en modelos de abasto y en asociaciones multisectoriales para llevar a los pobres servicios modernos de energía, de manera económica y sustentable.

            Los modelos de abasto de energía son la combinación de tecnología, financiamiento y administración que se necesitan para entregar energía a los usuarios, definen los autores. Estos modelos de abasto pueden ser diseñados como empresas, proyectos de desarrollo o programas gubernamentales; sin embargo, la innovación en los elementos clave del modelo hará posible que se impulse un desarrollo sustentable. Plantean un marco analítico que permite identificar cuatro elementos prioritarios para llevar servicios de energía a los pobres y, al mismo tiempo, determinar las acciones que deben realizar los diversos actores del sistema: contexto socio cultural de la comunidad huésped, tal como cohesión de la comunidad, preferencias culturales, expectativas del servicio público propuesto, habilidades locales y estructuras de liderazgo; ambiente facilitador, determinado por las normas e incentivos dispuestos por el gobierno y por bancos y agentes financieros; modelo de abasto, que es diseñado e implantado por el proponente del programa o proyecto energético, y servicios adicionales de apoyo, que son necesarios para incrementar la sustentabilidad global de los modelos de abasto de energía enfocados a los pobres, al ayudar a superar barreras existentes en los mercados.

            El modelo de negocios específico, propuesto por los autores, para este sistema de abasto de energía tiene dos funciones claves: producción, que incluye las actividades productivas, los recursos y los actores principales, y la mercadotecnia, que considera a los diferentes consumidores, las relaciones entre ellos y los canales de distribución. Un elemento fundamental es la inexiste o pequeña capacidad de pago de los consumidores a los que se enfocan estos servicios energéticos. Por lo tanto, es imprescindible identificar el valor de la propuesta, que en el caso de programas o proyectos para los más pobres debe considerar ventas a los no tan pobres, así como su incidencia en programas más amplios de beneficio social; tales como, reducción a la pobreza, protección de bosques y mejoras a la salud, entre otros. El valor de dicha propuesta, además de enfocarse a los pobres, también debe apuntar a los productores y distribuidores que tendrán beneficios económicos. Finalmente, es indispensable que el modelo de abasto mantenga un balance sostenible entre costos e ingresos, por lo que es crucial el establecimiento de tarifas, costeo de productos y aplicación estratégica de subsidios para implantar servicios enfocados a los pobres.

            Para alcanzar la propuesta de valor descrita en la implantación y operación sostenible de servicios modernos de energía, los autores señalan tres elementos claves. Primero, los recursos, tanto físicos como intelectuales, humanos y financieros, siendo estos últimos los más importantes para iniciar un proyecto; ya que es importante el uso de fuentes de energía locales, como biomasa, viento, agua y el sol, así como emplear recursos humanos e intelectuales de la región. Además, se debe considerar el desarrollo de cadenas de valor inclusivas para el diseño y producción de bienes e infraestructura. Segundo, adecuar a las condiciones locales las actividades normales de los casos de negocio, que incluyen diseño, producción, investigación de mercados, mercadotecnia y administración; ya que será necesario llevar a cabo procesos participativos y de apoyo para incorporar a los pobres a que puedan colaborar plenamente en los proyectos. Tercero, los socios, que en un proyecto enfocado a los pobres no serán los de un negocio convencional, serán los gobiernos, agencias internacionales, organizaciones no gubernamentales, empresas sociales y las propias comunidades.

            El acceso económico a los servicios es el tema crucial en la cobertura de las necesidades de los pobres, aseguran los autores, por lo que los costos deben mantenerse al mínimo sin comprometer la calidad, durabilidad y seguridad. Los subsidios y financiamiento a fondo perdido son siempre imprescindibles y se deben establecer de manera precisa, transparente y sostenible.

            En Morelos, debemos reconocer que la puesta en marcha de un sistema moderno de abasto de energía para los pobres requiere de una planeación diferente a la convencional y de la colaboración de los sectores publico, privado y social, en apoyo a la comunidad. También, es necesario crear un ambiente facilitador de políticas, normas y servicios que estén acordes con el contexto socio cultural de sus preferencias, cohesión y organización. Finalmente, asegurar que el éxito del abasto de energía se debe medir en función de los beneficios que los pobres alcancen para impulsar su desarrollo sustentable.

Desarrollo sustentable en América Latina post-2015

publicado en La Jornada Morelos el 1 de abril de 2013

A tres años de que se cumpla el plazo para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la comunidad internacional se encuentra en un proceso de reflexión y debate sobre la agenda para el desarrollo después del año 2015. En este proceso se ha avanzado hacia una visión crecientemente compartida sobre los ejes principales que deberían guiar esa estrategia: el crecimiento económico inclusivo, el aseguramiento de la sostenibilidad ambiental, la creación de empleo y trabajo decente para todos, el establecimiento de las bases para la igualdad, y el cumplimiento de los derechos. América Latina es hoy una región eminentemente urbana y de ingreso medio que esconde una gran heterogeneidad que se manifiesta dentro de los países en las desigualdades de ingreso, acceso y oportunidades, y territoriales.

            La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) recientemente publicó un trabajo titulado “Desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe: Seguimiento de la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo post-2015 y Río+20. Versión preliminar” (LC/L.3590 • Marzo de 2013 • 2013-122 © Naciones Unidas). Este documento busca continuar el proceso de discusión sobre los ODM y los lineamientos de una nueva agenda para el desarrollo en la región, con la participación de la CEPAL y de los organismos de las Naciones Unidas. Su propósito es avanzar hacia una visión compartida sobre la orientación y los contenidos principales de esa agenda e intentar dar respuesta a algunas interrogantes: ¿Cuáles son las brechas estructurales que impiden el crecimiento económico con igualdad y sostenibilidad ambiental? ¿Qué significa ser una región de ingreso medio? ¿Cómo se transita del paradigma de desarrollo actual a otro basado en una perspectiva de derechos que promueva la igualdad y la sustentabilidad? ¿Cuáles deben ser las principales características del nuevo paradigma de desarrollo para avanzar hacia la sustentabilidad económica, social, ambiental e institucional?

            El examen de los principales indicadores revela que América Latina y el Caribe lograron avances importantes hacia el cumplimiento de los ODM, particularmente en las metas de reducción de la pobreza extrema, el hambre y la desnutrición, la mortalidad infantil y el acceso al agua. Estos progresos, sin embargo, no son suficientes para cerrar las brechas y superar los rezagos que han caracterizado a la región. El desarrollo de las dos últimas décadas pone claramente de manifiesto sus deficiencias estructurales. Algunas pueden resumirse, según el reporte, en que: no basta con el crecimiento económico si no se incorpora la relación intrínseca que tiene con el medio ambiente y su protección, y el desacople en el uso de energías contaminantes; no basta con reducir la pobreza si al mismo tiempo perduran desigualdades sobre la base del género, la etnia y el territorio, que hacen de América Latina y el Caribe la región más desigual del mundo; no basta con lograr mayor productividad si no se traduce en una mayor creación de empleo decente, de alto valor agregado y con pleno acceso a los derechos laborales básicos; no basta proveer educación si no es de calidad y no permite la inserción laboral, una mayor conciencia cívica, una participación política informada y una mejor integración en la sociedad; no basta con extender la atención médica si no está al alcance de todos y no otorga protección frente a los riesgos ambientales; no basta con la incorporación de las mujeres al mercado laboral si no se enfrenta la discriminación basada en el género y se asegura su autonomía física y empoderamiento; no basta con un Estado que logra finanzas públicas ordenadas y una macroeconomía que mantiene bajo control la inflación si no cumple cabalmente su rol de orientador del desarrollo sustentable en el largo plazo, para lo que se requiere cambiar la estructura impositiva y elevar la recaudación; no basta con una política social asistencial focalizada si no va acompañada de una política pública de protección social de carácter universal para reducir la vulnerabilidad de la población e interrumpir los mecanismos de transmisión de la exclusión social y la desigualdad.

            El reporte presenta los siguientes mensajes que sintetizan los principales hallazgos y tienen la intención de informar a los gobiernos de la región sobre las posibilidades y las grandes orientaciones que podría adquirir la nueva agenda para el desarrollo: es preciso mantener el foco en las brechas pendientes de los ODM, ya que todavía quedan varias metas por cumplir; la región está cambiando y los asuntos emergentes deben ser atendidos en la nueva agenda para el desarrollo; se requiere un modelo basado en derechos, igualdad y sostenibilidad ambiental que reconozca los límites existentes; el umbral mínimo de bienestar se ha elevado y el cambio se debe asentar en políticas de Estado con vocación universalista (protección social, salud, educación y empleo), con derechos y de calidad; el cambio hacia el desarrollo sustentable exige señales adecuadas que se deriven de la regulación, la fiscalidad, el financiamiento y la gobernanza de los recursos naturales, con un sector privado corresponsable; es preciso establecer formas más variadas de medir los avances, que complementen al Producto Interno Bruto, con el fin de informar mejor las decisiones para el desarrollo sustentable; y se ha de privilegiar la coherencia de políticas globales para el desarrollo sustentable, el comercio justo, la transferencia de tecnología, una reforma financiera internacional y nuevos mecanismos de financiamiento, el fomento de la cooperación Sur-Sur y el fortalecimiento de los mecanismos de participación social.

            En Morelos, los objetivos de desarrollo sustentable han de dar el salto cualitativo requerido: superar la pobreza mediante la búsqueda de mayor igualdad, pasar de la provisión de la ingesta calórica mínima a la nutrición de calidad, de las enfermedades de la pobreza a la vida sana, y del acceso básico a satisfactores como el agua, la energía y la vivienda a hábitats y asentamientos humanos de calidad. Podemos crecer con mayores niveles de inclusión, protección, participación e igualdad social, menor exposición a los impactos negativos de la volatilidad externa, mayores niveles de inversión productiva, más generación de empleo decente y de calidad, y mayor sostenibilidad ambiental y resiliencia ante los desastres.

Retos del desarrollo social

publicado en La Jornada Morelos el 25 de marzo de 2013

Una de las formas más efectivas para mejorar la política pública, como se ha mencionado ya en esta columna, es evaluar y medir con objetividad qué hemos logrado y qué nos falta por alcanzar. La identificación de temas, subtemas, indicadores e índices para un área específica de desarrollo es fundamental, después sigue la tarea difícil de establecer bases de datos temporales que sean confiables y estén validadas, continúa la interpretación de la información y la obtención de conclusiones, y finalmente el establecimiento de acciones gubernamentales que ataquen las causas de los problemas detectados; sin olvidar poner en marcha mecanismos de retroalimentación que permitan conocer a los gobiernos si están alcanzando las metas que se plantearon.

            El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) publicó a mediados del año pasado un reporte titulado “Avances y Retos de la Política de Desarrollo Social en México 2012” (www.coneval.gob.mx). A pesar del avance en diversos renglones sociales en las últimas décadas, señala el documento, los retos en materia de desarrollo social son apremiantes en México. Este reporte busca concentrar los hallazgos más relevantes que el CONEVAL ha tenido sobre la situación de la política de desarrollo social y hacer un diagnóstico general, con el objeto de que las nuevas autoridades del Ejecutivo Federal, el nuevo Congreso, los nuevos encargados de los poderes a nivel local en 2012 tengan información precisa de la situación de la población del país.

            A pesar de que ahora se cuenta con un sistema de protección social más amplio que el de hace algunos años, debido a la mayor cobertura de programas sociales, especialmente para la población más pobre, indica el reporte que el sistema actual tiene problemas de concepción a nivel global que se reflejan aún en su cobertura limitada, disociación con los derechos sociales, fragmentación (institucional y financiera), descoordinación entre programas (tanto federales como estatales), desigualdades horizontal y vertical, así como financiamiento y entrega de paquetes de beneficios desiguales. Entre las consecuencias de estos problemas se encuentra la inequidad y poca efectividad en el ejercicio de los derechos sociales, insostenibilidad financiera en el mediano plazo y la ausencia de instrumentos de política pública efectivos para enfrentar crisis asociadas con el cambiante escenario contemporáneo. Es necesario considerar que si los instrumentos de protección social que se implementan actualmente no son los más eficaces y eficientes para cubrir los riesgos que disminuyen el ingreso de los hogares, es momento de pensar en nuevas políticas y programas que logren proteger integralmente a los individuos y sus hogares, garantizando el acceso efectivo, su sostenibilidad financiera y coordinación de tal forma que exista una red que impulse la capacidad de recuperación del nivel de consumo.

            Por lo anterior, subraya el reporte, es importante que el incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso en el país debiera provenir de las mejoras en el crecimiento económico, en el empleo, los salarios, la productividad, la inversión y la estabilidad de los precios (especialmente de los alimentos), entre otras variables. Los programas de desarrollo social son más efectivos para proteger a la población ante adversidades coyunturales que para la generación de empleos permanentes. La política de desarrollo social cuenta con algunos programas de protección social, pero son insuficientes para fortalecer el ingreso de la población ante reducciones circunstanciales como las vividas en el país en 2008-2010.

            Problemáticas identificadas en el reporte dentro del ámbito educativo son la desigualdad en la calidad de la educación básica, en la educación media superior y educación superior; la insuficiente cobertura; desigualdad en el acceso y calidad de la enseñanza; las desventajas para acceder a la educación de los grupos vulnerables, así como la falta de un apoyo decidido a la investigación básica y aplicada. Dentro del ámbito de la salud, México se encuentra en una situación en la que existen simultáneamente grupos de población con malnutrición, sobrepeso y obesidad; esto impone retos adicionales a la atención de los problemas de seguridad alimentaria y nutricional, tanto en términos de acceso como de educación para la salud.

            Entre 2008 y 2010, apunta el reporte, se observaron mejoras importantes en la calidad y los servicios básicos en las viviendas. Se amplió la cobertura de pisos firmes, electricidad, drenaje, agua potable en las viviendas y también se ha reducido el hacinamiento. A pesar de estos avances, todavía se observan retos en materia de hacinamiento y agua potable en varias entidades federativas. El alto porcentaje de viviendas deshabitadas es también un reto muy importante del sector vivienda; esta problemática invita a la reflexión sobre el posible impacto de la falta de planeación urbana y la violencia.

            Hay un gran número de programas y acciones de desarrollo social en el gobierno federal y el reporte identifica una gran dispersión y potencial falta de coordinación entre instancias federales. Si se incluyen programas de gobiernos locales, el problema podría ser aún mayor (no es fácil tener información sobre la política de desarrollo social en los gobiernos locales). No siempre queda clara la razón por la que se crean programas de desarrollo social año con año. Unos son creados por el poder ejecutivo, otros por el Congreso y otros por las entidades federativas, a través del legislativo local. Posiblemente muchos de ellos son creados para resolver problemas concretos de la población, pero debido a que no siempre se cuenta con resultados claros, la sospecha de un uso político es inevitable.

            En Morelos, la erradicación de la pobreza es una meta prioritaria para el desarrollo social y al establecer políticas públicas es imprescindible no confundir entre las causas y los síntomas. Las causas o determinantes de la pobreza son la falta de empleos y salarios bajos, aumento en el precio de los alimentos, insuficiente cobertura y calidad de los servicios de salud y educación, insuficiente cobertura de seguridad social, baja productividad y competitividad, insuficiente inversión pública y privada, y desigualdad de oportunidades. Que no haya un morelense en situación de pobreza.

Crecimiento económico mundial al 2060

publicado en La Jornada Morelos el 19 de noviembre de 2012
La economía mundial enfrenta actualmente retos muy serios. Muchos países necesitarán largos periodos de ajustes para absorber los efectos de sus crisis actuales, particularmente en términos de altas tasas de desempleo, exceso de capacidad productiva y grandes déficits fiscales. Es necesario establecer políticas públicas que recuperen la confianza y pongan al desarrollo económico en el camino de un crecimiento sostenido pero siempre considerando el bienestar social. Pocas veces se ha visto tan difícil emprender el camino del desarrollo sustentable, pero es imprescindible. No seguir cayendo en crisis periódicas requiere un cambio de rumbo.


La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económica (OECD, por sus siglas en inglés) acaba de presentar un reporte (OECD (2012), “Looking to 2060: A Global Vision of Long-Term Growth”, OECD Economics Department Policy Notes, No. 15 November 2012) en el que sintetiza un trabajo (Johansson et al., (2012), “Long-term Growth Scenarios”, Economics Department Working Papers No. 1000, forthcoming, OECD Publishing) que será publicado pronto. Contiene un escenario en el que los países enfrentan sus retos económicos y sociales actuales con políticas públicas apropiadas que propician reformas estructurales y logran que el crecimiento económico regrese al camino del desarrollo sostenido. Propone serias, aunque no dramáticas, mejoras en políticas para todos los países, avanzados y emergentes, en los mercados laborales y productivos, en la consolidación fiscal, en reformas de bienestar social y en políticas financieras.

En el siguiente medio siglo, según el reporte, la economía global crecerá alrededor de un 3 por ciento en promedio anual. Los países de la OECD tendrán una tendencia de crecimiento en el Producto Interno Bruto (PIB) de aproximadamente el 2 por ciento al 2060, con tasas decrecientes en muchos países después de su recuperación de la crisis actual. Sin embargo, el crecimiento global se mantendrá relativamente estable, ya que los países que ahora están creciendo rápidamente participarán con una mayor fracción de la producción mundial. En las próximas décadas la diferencia en el crecimiento económico disminuirá entre los países de la OECD y los otros. Hasta el 2020, China tendrá la tasa de crecimiento más alta de cualquier país en el mundo pero en ese momento será sobrepasado por India e Indonesia.

El envejecimiento de la población, señala el reporte, tiene efectos importantes sobre las tendencias de crecimiento económico, ya que la disminución en las tasas de fertilidad y el aumento en la esperanza de vida tienen un efecto negativo en las tasas de crecimiento porque disminuye el porcentaje de la población trabajadora. Proyecciones demográficas establecen que, en los próximos 50 años, el envejecimiento de la población será muy rápido en países de Asia y Europa, con tasas de dependencia por edad avanzada que se duplicarán y en China se cuadruplicarán. Este envejecimiento explica parcialmente porque India e Indonesia sobrepasaran la tasa de crecimiento de China en una década.

El principal motor de desarrollo en los próximos 50 años será la mejora sostenida en la combinación de los factores de la producción, establece el reporte. El crecimiento anual en la productividad se proyecta de alrededor del 1.5 por ciento a nivel global. Sin embargo, los países con bajos niveles de productividad ahora, como India, China, Indonesia, Brasil y los de Europa del Este, crecerán más rápidamente que los países con economías avanzadas ya que, se supone, su apertura al comercio internacional y la competencia interna tendrán una influencia positiva, al aumentar el crecimiento de la productividad por la difusión de la tecnología y la convergencia a la tecnología de punta.

En los próximos 50 años se presentarán cambios enormes en la participación de los países en el PIB global, indica el reporte. Sobre la base de la paridad del poder de compra (PPP, por sus siglas en inglés) de los países en 2005 (es decir, comparando lo que se puede comprar en un país con la moneda local y no con su equivalencia a dólares o euros), China sobrepasará a Europa en menos de un año y a los Estados Unidos en unos cuantos más, para convertirse en la mayor economía del mundo, e India está próxima a sobrepasar a Japón y lo hará con Europa en unos 20 años. Las tasas de crecimiento mayores de China e India implican que su PIB combinado será mayor que el del Grupo de los Siete (G7, las siete economías más grandes de la OECD) alrededor del 2025 y para el 2060 serán una y media vez mayor, mientras que en 2010 China e India combinadas tenían menos de la mitad del PIB del G7.

Sin embargo, aunque las brechas en el PIB per cápita entre los ahora países avanzados y emergentes tenderán a disminuir, éstas mantendrán diferencias significativas, concluye el reporte. En el próximo medio siglo, se proyecta que esta cifra se cuadruplicará en los países menos ricos, mientras que se duplicará en los más avanzados. En particular, China e India tendrán un incremento en un factor de siete en su ingreso per cápita al 2060. Calculan que el crecimiento anual promedio del PIB per cápita (en PPP del 2005) de algunos países entre el 2011 y el 2060 será: Estados Unidos, 1.5 por ciento; Argentina, 2.3; México, 2.5; Brasil, 2.6; China 4.2, e India, 4.4. Desafortunadamente, los niveles de bienestar no aumentarán al nivel deseado para las economías emergentes. Para los países antes mencionados, el PIB per cápita expresado en porcentaje del de Estados Unidos sólo pasaría aproximadamente, entre 2011 y 2060, de: México, 30 a 50 por ciento; India, 8 a 30; China, 15 a 60; Argentina, 35 a 45, y Brasil, 20 a 40.

En Morelos, debemos aplicar nuevas e ingeniosas políticas públicas que nos permitan crecer en promedio anual a una tasa mayor del 2.5 por ciento ya que, en caso contrario, en el 2060 nuestro bienestar económico sería menor al promedio del estadounidense de hoy. El reto es crecer como estado a más del promedio del país, como nos encontramos ahora. Debemos implantar cambios más radicales en aspectos estructurales, presupuestarios y financieros, que sean además acordes con el desarrollo sustentable: aumentar la base tributaria, modificar las prioridades presupuestarias, lograr la solvencia comprobada gubernamental, mantener el nivel de excelencia científico y cultural, implantar tecnología de frontera en la industria, impulsar a las empresas verdes y realizar la transición energética a fuentes renovables de energía, entre otras. Sólo así podremos ofrecer cobertura integral y universal de salud, garantizar la educación media superior y técnica a nuestros jóvenes, ofrecer empleos bien remunerados y erradicar la pobreza multifactorial; con la confianza de lograrlo antes del año 2060.

Educación contra desigualdad y exclusión

publicado en La Jornada Morelos el 6 de junio de 2011

La educación es uno de los principales instrumentos de política pública para disminuir las desigualdades y promover la movilidad social en términos de bienestar. Es tarea prioritaria transformar al sistema educativo en un mecanismo potente de igualación de oportunidades. A las desventajas socioculturales con que llegan al sistema educativo los estudiantes de menores recursos se suma su acceso a servicios de enseñanza de menor calidad relativa respecto de los estudiantes de mayores recursos, lo que refuerza la desigualdad de las trayectorias de aprendizaje.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) publicó su Informe sobre el Panorama Social de América Latina 2010 que enfocó al análisis de la población infantil y juvenil y la forma en que se generan y consolidan diferenciaciones que refuerzan la reproducción intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Con una perspectiva de ciclo de vida examina la situación educativa según sus distintas etapas. Así, la educación preescolar ha adquirido relevancia como política pública en la región, dada la evidencia de su impacto positivo en las trayectorias a lo largo de los ciclos posteriores. Si bien las desigualdades socioeconómicas no parecen muy relevantes en la asistencia hacia el final del ciclo preescolar (3 a 5 años), existe alguna evidencia proveniente de encuestas de hogares de que éstas son más amplias en edades más tempranas. A nivel de enseñanza primaria el acceso es prácticamente universal, pero es necesario concentrar los esfuerzos en la progresión oportuna y la conclusión del ciclo por parte de los grupos sociales más postergados. Al enfrentar el ciclo de secundaria, los jóvenes ya tienen oportunidades para incorporarse al mercado de trabajo, lo que desincentiva su retención, sobre todo si enfrentan condiciones adversas de carácter económico, académico, de integración o formación de identidad. En general, el acceso al último ciclo educativo de educación postsecundaria está reservado a una porción relativamente pequeña de los jóvenes de la región. En el grupo de 25 a 29 años de edad, solo menos del diez por ciento ha logrado concluir al menos cinco años de educación postsecundaria, con una estratificación muy marcada, ya que por cada 27 jóvenes de estratos de altos ingresos solo uno de bajos ingresos logra concluir cinco años de estudios.
En cuanto a los factores de desigualdad, las condiciones socioeconómicas de los hogares, así como también la educación formal alcanzada por los jefes y jefas de hogar, resultan determinantes de las diferencias en los resultados del aprendizaje y la progresión en el sistema educativo, lo que muestra que el sistema educativo no logra cumplir una de sus principales funciones: disociar los logros de los niños y jóvenes de las condiciones diferenciales de origen con que llegan a dicho sistema, asevera la CEPAL.
De lo anterior, infiere la necesidad de un enfoque integral, tanto en las estructuras e instituciones como en el ciclo de vida. Por eso la importancia, también, de la educación, en tanto prepara para participar más plenamente en todas las esferas de la sociedad a lo largo de la vida adulta. Una de estas esferas, pero no la única, es el mundo del trabajo. La CEPAL ha documentado de manera contundente que en las condiciones actuales de la mayoría de los países de la región, quienes no concluyen la educación secundaria completa quedan expuestos a un alto nivel de vulnerabilidad social y tendrán un elevado riesgo de ser pobres y de transformarse en los “prescindibles”, los excluidos, si tienen que desenvolverse en mercados laborales autorregulados, sin garantías mínimas ni derechos laborales. Para revertir la reproducción intergeneracional de oportunidades educacionales, la política educativa tiene que vincularse con otras medidas de promoción y protección social.
En Morelos debemos poner especial atención al mensaje de CEPAL: la posición que ocupan los individuos en la escala social no es el mero resultado de las circunstancias, los esfuerzos y las decisiones personales; por el contrario, existe una estructura de oportunidades proporcionadas por los Estados, los mercados, las familias y las comunidades que escapan, en buena medida, al control del individuo y condicionan sus perspectivas de movilidad social y acceso al bienestar. El papel del Estado, y de sus mecanismos de transferencias y regulaciones, es fundamental para enfrentar las desigualdades de origen. La ausencia de robustos sistemas de transferencias dirigidas a las familias con hijos, la limitación de la cobertura, el cuidado y la protección de la primera infancia por parte del Estado, la baja penetración de los sistemas preescolares, la poca extensión horaria del ciclo escolar, la incapacidad del sistema para retener a los estudiantes en la educación media y la ausencia de apoyo a los jóvenes y jóvenes adultos para iniciar una vida autónoma restringen de manera extraordinaria las perspectivas de movilidad social futura de los niños nacidos en los sectores de menores ingresos.

América Latina y México rumbo al 2015

En septiembre del año 2000, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas aprobó una nueva forma de cooperación internacional al definir los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM), en donde se fijaron metas de progreso para las personas más desprotegidas del planeta. Todos los países se comprometieron a realizar su mayor esfuerzo y además los países desarrollados prometieron financiar a los países más vulnerables para que alcanzaran las metas establecidas. A diez años, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) publicó un reporte titulado El progreso de América Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad. Además de la CEPAL colaboraron otras 17 agencias internacionales.
El reporte establece que América Latina sigue siendo la región con la mayor desigualdad de ingresos del mundo y señala la necesidad de avanzar hacia el cierre de las brechas resultantes de las desigualdades efectivas que existen en varias dimensiones en todos los países de la región y que se expresan en la exclusión de los pueblos indígenas, las segregaciones territoriales, la desigualdad entre los sexos y las desigualdades socioeconómicas en general, que no son solo una consecuencia sino también el principal mecanismo a través del cual éstas se reproducen entre una generación y otra.
La CEPAL y las otras agencias presentan los resultados alcanzados hasta 2008, que se deben tomar con cautela ya que no incluyen los efectos de la crisis de 2008 y 2009. Las conclusiones principales y orientaciones de política a partir del examen de las tendencias registradas, con sus logros y rezagos, en los distintos ODM en los países de América Latina y el Caribe son las siguientes. La importancia de una superación sostenida de la pobreza sobre la base de estrategias y políticas que apunten a la efectiva inclusión social de los grupos excluidos y vulnerables, más allá de la provisión de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades básicas. Dada su relevancia para superar de manera sostenida la pobreza y dar acceso a las redes de protección y seguridad social a la población, el empleo productivo y decente posee un lugar central en la promoción de una agenda de desarrollo con igualdad. Los países de la región deben desarrollar políticas y programas que permitan revertir, en los plazos más breves posibles, la pérdida de recursos del medio ambiente y el deterioro de los ecosistemas. La eliminación de las desigualdades basadas en el género posee especial relevancia para una agenda del desarrollo capaz de incorporar, además del principio de igualdad, el valor de la diferencia que permite establecer medidas de acción positiva para eliminar las inequidades y discriminaciones de género. El acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones constituye un nuevo ámbito en que se manifiestan las desigualdades entre países y dentro de ellos. Por último, la importancia de la articulación de un pacto social en los países de la región para avanzar en esta nueva agenda de desarrollo y en el logro de los ODM con igualdad.
Cuantificaremos aquí sólo dos metas del milenio: primera, “reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día”, que busca dar cuenta de las privaciones extremas que afectan la capacidad básica de las personas para desenvolverse adecuadamente en la sociedad, y segunda “reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padece hambre” que no sólo es parte de los ODM, sino que también ha sido reiterada en varios foros internacionales, consagrando así la importancia que tiene este problema para los países y la urgencia que demanda su solución.
CEPAL y las otras agencias estiman que la pobreza extrema en América Latina abarcaba al 2008 a un 12.9 por ciento de la población, cifra que equivale a alrededor de 71 millones de personas. Este grupo forma parte de un conjunto más amplio de población pobre, cuyos ingresos son insuficientes para adquirir una canasta básica que incluye tanto alimentos como no-alimentos, y que representa al 33.0 por ciento de la población de la región, es decir, 180 millones de personas. Con relación a las metas del 2015, México se encontraba en el 2008 ya 8 puntos porcentuales arriba de lo esperado en pobreza extrema pero todavía 18 puntos porcentuales debajo de lo esperado en pobreza total. Además, México sólo reduce su pobreza a una tasa de 3 por ciento anual.
En materia de hambre, América Latina y el Caribe se caracterizan por presentar una alta heterogeneidad entre países y fuertes desigualdades entre grupos poblacionales en su interior. Hasta 2005, México tuvo un avance nulo en la reducción de la población que se encuentra por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria, que corresponde a la cantidad de energía que contienen los alimentos, por lo que debe avanzar el 100 por ciento para alcanzar la meta al 2015. En América Latina, el avance promedio al 2005 fue de 54 por ciento.
México avanza, en general, a un ritmo equivalente al promedio de América Latina para reducir la pobreza total y el hambre. Este resultado es altamente insatisfactorio si consideramos que nuestro país está dentro de las quince potencias industriales a nivel mundial. Debemos adoptar otras políticas públicas, como las propuestas, para ya cambiar de rumbo.