En Europa
y Asia, desde hace ya varias décadas, se han tenido experiencias exitosas con
asociaciones público-privadas (APP) para poner en marcha nuevos y novedosos modelos
financieros, cuyo diseño, operación y mantenimiento han arrojado resultados
positivos para las economías. Si bien la participación del sector privado en
proyectos públicos no es nueva, el modelo de APP propone maneras nuevas y
ambiciosas metas para la dinámica público-privada tradicional, y la lleva a un
campo más amplio, participativo y efectivo para la provisión de infraestructura
y servicios públicos.
Guillermo R. Alborta, Claudia
Stevenson y Sergio Triana publicaron, en noviembre de 2011, un estudio titulado
“Asociaciones público-privadas para la prestación de servicios. Una visión
hacia el futuro”, como parte de la serie DOCUMENTO DE DEBATE # IDB-DP-195, del Banco
Interamericano de Desarrollo, División de Mercados de Capital e Instituciones
Financieras. El objetivo se este estudio fue presentar una revisión de las
alianzas público-privadas en otras regiones del mundo y analizar las
posibilidades y necesidades para su implantación en América Latina.
Los autores identificaron la existencia
de diferentes definiciones y puntos de vista sobre qué es lo que constituye una
APP. Señalan que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) la define como un acuerdo entre el gobierno y uno o más socios privados
(que puede incluir operadores y financiadores) bajo el cual los socios privados
proveen un servicio de manera tal que los objetivos de provisión de servicios
del gobierno se encuentren alineados con los objetivos de obtención de utilidad
del sector privado y donde la efectividad depende de una adecuada transferencia
de riesgos del sector privado.
A lo largo de las últimas décadas se
celebraron APP en una amplia variedad de sectores, que abarcan desde
infraestructura energética y de transporte, hasta la provisión de servicios de
agua potable y saneamiento, esquemas de irrigación, y servicios de educación y
salud, señalan los autores. Asimismo, en años recientes se han empezado a
presentar proyectos en áreas como registros, manejo de la información y recolección
de facturas. Por otra parte, existen numerosas variantes y diversos esquemas
contractuales, que incluyen desde concesiones hasta esquemas para incorporar
una extensa gama de responsabilidades para el diseño, la edificación, el
mantenimiento, el financiamiento y/o la operación del servicio, y cuyos riesgos
pueden transferirse al operador, de acuerdo con el tipo de proyecto y las
destrezas del sector privado involucrado.
De la revisión bibliográfica realizada por los
autores, se desprenden diversas lecciones a considerar para la puesta en marcha
de estas APP. Primera, indudablemente las partes deben contar con un entorno
legal claro, instituciones fuertes, y un sector público comprometido con los
objetivos de política y orientado positivamente a la resolución de sus
diferencias. Aun en los casos en que no existen leyes particulares para las APP,
el arreglo contractual particular provee
las bases para el entendimiento mutuo y el adecuado manejo de derechos y
obligaciones. Segunda, estas evaluaciones deben incluir la totalidad de sus costos,
estimaciones de demanda por servicios, estimativos de ingresos y posibles
subsidios o aportes estatales durante todo el ciclo de la vida del proyecto. Tercera,
la identificación, cuantificación, asignación y mitigación de riesgos, que
constituyen el mecanismo central de un esquema de APP. Independientemente de la
naturaleza de los contratos de APP y de la base de su retribución, la
asignación de riesgos y responsabilidades en los acuerdos de APP debe responder
a principios realistas de equidad y balance para ambas partes. Cuarta, la
definición clara de los productos o servicios ha dado lugar a innovación
tecnológica y a una combinación de habilidades y mejores prácticas, gracias a
un enfoque más orientado a la prestación de un servicio que a la realización de
un proyecto bajo condiciones de diseño definidas. Quinta, la incorporación de
agentes privados en proyectos que tradicionalmente han estado en manos del
sector público ha llevado a que los costos ambientales y sociales se
incorporasen dentro del ciclo del proyecto. Por otro lado, la prestación de un
servicio tradicionalmente público por parte de un agente privado obliga a un
tratamiento más cuidadoso de los temas de consulta y relación con las
comunidades afectadas. Sexta, el compromiso temprano de las partes interesadas
en el proceso de APP ayuda a desarrollar un ambiente positivo y favorable. Los
interesados se convierten en proveedores de información sobre las
preocupaciones y expectativas de los servicios, y a su vez de sus potenciales
riesgos, y generalmente retroalimentan los modelos de negocios propuestos y la
evaluación realista de tarifas o precios. Las APP exitosas suelen involucrar
diversas modalidades de consulta, con un amplio número de participantes en los acuerdos.
Finalmente, séptima, si bien las APP se han diseñado para sobrellevar las
limitaciones presupuestarias de la inversión pública, no se han diseñado para
evitar el escrutinio contable y una mayor disciplina fiscal en el corto y largo
plazo.
En Morelos, debemos considerar que las APP no son
materia exclusiva de las grandes economías o de corporaciones nacionales o
extranjeras altamente desarrolladas. Allí donde existe una necesidad bien
definida y sostenida durante un período prolongado, las APP funcionan de una
manera efectiva para la provisión de infraestructura y sus servicios en economías
pequeñas. Al mismo tiempo se observa, independientemente de su escala, la incorporación
de consumidores de bajos ingresos en algunos acuerdos de APP, donde el objetivo
de la administración es mejorar el acceso a estos servicios en áreas de
manifiesta pobreza. En estos casos, desarrollar estrategias de
aprovisionamiento con cobertura universal se vuelve particularmente importante.
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