Desde un punto de vista conceptual no es posible un divorcio entre un
plan y un presupuesto, pues carece de sentido definir un qué sin que exista un
con qué. También, carece de sentido establecer un gasto sin un por qué, cómo, cuándo,
dónde y quién lo ejercerá. Lo que usualmente sucede es que cuando se elabora un
presupuesto, las prioridades de gasto están definidas por el plan, pero no ese plan
que está publicado y aprobado como mera formalidad político-administrativa;
sino por otro plan, que está en la mente de las autoridades, muy condicionado
por la coyuntura política y económica del gobierno.
Jorge Máttar,
director, y Daniel E. Perrotti, funcionario, ambos del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), editaron el
documento “Planificación, prospectiva y gestión pública: Reflexiones para la
agenda de desarrollo” (ISBN 978-92-1-121831-2 e ISBN 978-92-1-056240-9, Número
de venta S.14.II.G.13. LC/G.2611-P. Copyright © Naciones Unidas, 2014). El documento consta de una colección de
artículos que presenta puntos de vista diversos sobre la planificación y sus
funciones en América Latina y el Caribe que, en la hora actual, deberían
alinearse para fortalecer y acelerar el logro de los objetivos del desarrollo
con igualdad.
Uno de los capítulos
fue escrito por Nelson Shack, quien fue director nacional de Presupuesto
Público en Perú y actualmente es consultor internacional, sobre la
articulación entre el plan y el presupuesto. En él, establece que debiéramos
tener presentes los siguientes aspectos fundamentales para un mejor proceso de articulación
entre el plan y su presupuesto:
Se debe buscar
potenciar sinérgicamente el cumplimiento tanto de las funciones del plan
(resultado del proceso de planificación) como del presupuesto (resultado del proceso
de presupuestación), señala el autor. Al respecto, recuerda que las funciones
esenciales de la planificación son la prospección, la coordinación y la
evaluación, en tanto que el presupuesto debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del
sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y
asignar los recursos públicos de acuerdo con las prioridades gubernamentales. Sin
embargo, en general, el gran ausente sigue siendo la prospectiva a largo plazo.
No cualquier plan
puede articularse con cualquier presupuesto. Un presupuesto que sea totalmente
inercial no podrá integrarse a un plan. De manera análoga, propone el autor, un
presupuesto no podrá articularse con un plan que no se pueda operar, en el
sentido de estar estructurado en prioridades y estrategias técnica y fiscalmente
viables, de implementación sucesiva y ordenada, con objetivos esenciales,
reducidos en número y objetivamente verificables a través de indicadores.
La articulación se
produce en un contexto cultural, histórico e institucional determinado y con
una dinámica distinta dependiendo del nivel jerárquico organizacional en que
tenga lugar, apunta el autor. Por tanto, las aplicaciones informáticas, los sistemas
administrativos, el registro de información y los diseños institucionales y
organizativos deben reconocer estas diferencias para poder soportar un
verdadero proceso de integración.
Dicha articulación
depende de la existencia de un mínimo nivel de capacidad instrumental, que esté
difundida y de la que la burocracia se haya apropiado. La existencia de un
marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado y de un adecuado
proceso de formulación presupuestaria, así como el uso de una apropiada
clasificación programática del presupuesto son indispensables para tal
articulación, según el autor. Es necesario que conceptos como marco lógico,
línea de base, indicador de desempeño, análisis estratégico, articulación de
políticas y programas, entre otros (así como su aplicación cotidiana en la gestión
y en el proceso de toma de decisiones) sean categorías tan frecuentes en el
lenguaje de los operadores como lo son las categorías presupuestales más
típicas; por ejemplo, objeto de gasto, fuente de financiamiento, presupuesto
institucional de apertura y otras similares.
En general, identifica
el autor, que todo esfuerzo eficaz por implantar o mejorar los procesos de
programación fiscal plurianual e incrementar su relevancia en el proceso de
toma de decisiones públicas (con apropiados mecanismos de transparencia y
comunicación a la ciudadanía) contribuirá a mejorar en la práctica los procesos
de articulación entre el plan y el presupuesto.
La articulación
contará con un entorno más propicio en la medida en que se disponga de costos
por actividades, indicadores de desempeño y mecanismos de monitoreo y
evaluación de la gestión, y una orientación general de la administración hacia
el logro de resultados para el desarrollo, considera el autor. La solución no
requiere necesariamente dictar una ley, sino más bien empezar por cambiar los
procesos de trabajo permanentes de la burocracia, orientándolos más hacia los
resultados en el mediano y largo plazo. El refuerzo legal es necesario, pero no
suficiente.
La articulación será
más factible en la medida en que la institucionalidad asegure altos estándares
de calidad y estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos
intermedios, opina el autor. Al final de cuentas, la integración es posible
gracias al trabajo de las personas que conforman un servicio civil flexible y
meritocrático.
En Morelos, debemos reconocer
que no se deben priorizar las inversiones sino los problemas que son necesarios
resolver. De esa manera, las inversiones vinculadas a un plan de solución de los
problemas priorizados se podrán alinear y ordenar naturalmente según criterios
lógicos, como nivel de ejecución, estudios de preinversión, grado de pobreza de
los beneficiarios, costo de operación y mantenimiento, entre otros.
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