Datos del Banco
Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo señalan que América Latina y
el Caribe es una región de ingreso medio. El país promedio de la región tiene
un ingreso per cápita un 25 por ciento superior al del país promedio en el
mundo, pero un 80 por ciento inferior al
ingreso per cápita de un país desarrollado como Estados Unidos. Su posición relativa
está decayendo: hace 50 años se encontraba en condiciones mucho mejores que
las actuales en comparación con el resto del mundo y, a pesar de los recientes
progresos, ha sido incapaz de converger con respecto a Estados Unidos. ¿Qué
podemos hacer para revertir esta tendencia?
Gustavo
Crespi, Eduardo Fernández-Arias y Ernesto Stein, del Departamento de Investigación
del Banco Interamericano de Desarrollo, editaron el informe “¿Cómo repensar el
desarrollo productivo? Políticas e instituciones sólidas para la transformación
económica” (ISBN. 978–1-59782–186–5 (PDF). Copyright © 2014 Banco
Interamericano de Desarrollo). Este es un trabajo que, apoyándose en los
mejores datos disponibles y en una metodología común, aborda cómo puede América
Latina y el Caribe repensar sus políticas de desarrollo productivo tanto en términos
de contenido como de las instituciones necesarias para ejecutarlas y medir su
impacto.
Lo que en este informe se denominan políticas
de desarrollo productivo (PDP) puede que a algunos les traigan a la memoria las
“políticas industriales” que con tanta fuerza arraigaron en el continente en el
siglo pasado. No lo son. Su ámbito es la totalidad de la economía y no la industrialización
acelerada; su énfasis es la competitividad y la integración en las cadenas globales
de valor y no la sustitución de importaciones, y sus instrumentos de intervención
no son las empresas públicas o los subsidios en sectores declinantes o las
empresas de bajo potencial competitivo, sino las políticas de innovación, de
mejora del capital humano, de facilitación del emprendimiento y de los clusters,
de internacionalización y, muy especialmente, una activa colaboración pública y
privada.
Las PDP varían en numerosas dimensiones,
señala el informe. Sin embargo, destaca dos: la primera tiene que ver con su
alcance, ya que se pueden centrar en sectores específicos (políticas verticales)
o pueden tener una base amplia y no pretender beneficiar a ninguna industria en
particular (políticas horizontales), y la segunda se relaciona con el
tipo de intervención, ya que el apoyo puede adoptar la forma de insumos públicos
o bienes públicos que el Estado puede proporcionar con el fin de mejorar
la competitividad del sector privado o puede asumir la forma de intervenciones
de mercado —como los subsidios, las exoneraciones fiscales o los aranceles—
que afectan a los incentivos de los actores privados, y de este modo influyen
en su conducta.
Este informe sostiene que las PDP
son un componente importante de una estrategia de desarrollo exitosa. Pero
diseñar e implementar una PDP con éxito no es fácil. Para empezar, el proceso
requiere un mecanismo de aprendizaje bien afinado para diagnosticar las fallas
de mercado que se prestan a las intervenciones de política y para diseñar
iniciativas de política solventes. Por otro lado, no basta con tener un buen diseño
de políticas: el conjunto del sector público y las agencias encargadas de políticas
específicas (que llaman agencias de desarrollo productivo, o ADP) también deben
tener las capacidades adecuadas para implementarlas. La capacidad para diseñar
e implementar PDP exitosas está condicionada por diversos factores, desde la
estructura organizacional del sector público encargado de estas políticas hasta
las capacidades técnicas, operativas y políticas (capacidades TOP) de las
agencias públicas relevantes. Las estructuras organizacionales tienen que ver
con la distribución de responsabilidades, del poder de decisión y del control
de los recursos entre diferentes agencias o unidades dentro de las mismas. Las
capacidades TOP de las ADP abarcan no sólo la capacidad técnica para gestionar
las PDP sino también las condiciones favorables necesarias para una ADP
exitosa. Estos factores no son independientes; más bien, interactúan de maneras
fundamentales.
Hay
cinco lecciones fundamentales que merecen destacarse, según el informe: primera,
lo que hace necesarias a las PDP es la existencia de una falla de mercado, estática
o dinámica; segunda, la solución de esa falla de mercado debe ser la elección
de la política más adecuada en términos de eficiencia, costo, riesgo y simplicidad;
tercera, posiblemente controvertida pero imprescindible, es que aun en el caso
de que la falla de mercado exista, y aun si la PDP para abordarla está plenamente
identificada y es la alternativa más eficiente, si no se cuenta con la institución
o las instituciones adecuadas para desarrollarla, es preferible invertir antes
en la creación de esa institución que esforzarse en aplicar la política
correcta con las instituciones inadecuadas; cuarta, es que las políticas que
suponen intervención en los mercados se exponen a más riesgos que las que se
limitan a producir insumos públicos; y quinta, que dadas las especificidades de
cada economía y la comprobada ausencia de recetas únicas, más que buscar las
mejores prácticas lo que hay que hacer es elegir las políticas que
efectivamente encajen en las capacidades institucionales de la economía.
En
Morelos, debemos analizar la capacidad del sector público para diseñar e
implementar políticas de desarrollo productivo exitosas en función de la
disponibilidad de capacidades técnicas, operativas y políticas. También, es
imprescindible reconocer que el valor social de una de estas políticas puede
aumentarse al alinear los incentivos de las instituciones
privadas con los objetivos de la política pública.
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