En la situación económica
y social que vive nuestro país se requieren medidas de contención
del gasto y de incremento de los ingresos, para hacer frente a los requisitos necesarios
para consolidar y mejorar el bienestar de las personas y de la sociedad. Uno de
los caminos utilizados a nivel mundial es mejorar su proceso presupuestario,
como medida eficiente de asignación y uso de los recursos públicos, sin tener
que incurrir en ajustes presupuestarios que recaigan directamente sobre el
nivel de vida de la población. Así, el gobierno mexicano está proponiendo
transitar de un presupuesto por programas a un presupuesto base cero.
Analicemos los ventajas y desventajas de hacer este cambio.
El presupuesto por programas se
empezó a utilizar por los gobiernos a partir de 1960, al considerar la
necesidad de que el Estado contara con políticas activas para promover el desarrollo económico y donde el
presupuesto era una de sus herramientas fundamentales. Se pasó del uso
exclusivo de las variables financieras, que sólo reflejaba el gasto del Estado,
a un presupuesto que mostraba lo que el Estado hace con los recursos asignados.
Así, era técnicamente posible vincular los objetivos, metas y políticas
establecidas en los planes de desarrollo con las políticas, objetivos y metas
presupuestarias. Desafortunadamente y con el paso del tiempo, este procedimiento
se degradó a aumentar o disminuir en un cierto porcentaje el monto del dinero
asignado a los programas vigentes; ya que no existió una apropiada
identificación de indicadores de producción, resultados e impactos con los
subsistemas administrativos de recursos humanos, inversiones, gastos y
financiamiento. También, en la visión y práctica del presupuesto se privilegiaba
el control en el uso de recursos.
La propuesta de cambio al
presupuesto base cero se basa en que es una metodología de planeación y
presupuesto que, conceptualmente, trata de reevaluar cada año todos los
programas y gastos de una organización, y proporciona información detallada
sobre los recursos económicos que se necesitan para lograr los resultados
deseados, destacando la duplicidad de esfuerzos. (ver, por ejemplo, Pyhrr,
Peter A. Presupuesto Base Cero.Editorial Limusa. Primera Edición: 1977. México;
en http://www.ingenieria.unam.mx/~materiacfc/base_cero.html). El proceso de elaboración del presupuesto base
cero consiste en identificar paquetes de decisión y clasificarlos según su
orden de importancia, mediante un análisis de costo beneficio. Los objetivos
principales del presupuesto base cero son: Reducir gastos sin afectar
actividades prioritarias, manteniendo los servicios o minimizando los efectos
negativos de la medida; Identificar cada actividad y operación al cien por ciento,
a fin de que cada responsable de programa evalúe y analice la necesidad de cada
función, así como los métodos alternativos para desempeñarla; Evaluar a fondo,
por cada centro de costos, todas las operaciones para valorar las alternativas
y comunicar su análisis y recomendaciones a la alta dirección, a fin de que las
revisen y examinen al determinar las asignaciones del presupuesto; e Identificar
los paquetes de decisión y clasificarlos de acuerdo a su importancia,
detallando las actividades u operaciones que se han de añadir o suprimir.
Cada paquete de decisión es un documento que
identifica y describe una función o una actividad específica en tal forma que
la dirección pueda evaluarlo y clasificarlo en comparación con otras
actividades que compitan por los mismos recursos y decidir aprobarlo o no,
incluyendo las consecuencias de no ejecutar esa función. Es imprescindible un
análisis detallado de las funciones incluyendo alternativas, tendencias de
costos, y recomendaciones que indiquen la intensidad y efectividad del trabajo
para decidir sobre su aprobación o rechazo. Los paquetes de decisión se deben evaluar
y clasificar en orden de importancia mediante un análisis sistemático. Esta
técnica debe ser concebida como un mecanismo complementario a la programación
por programa, que sea útil para fijar prioridades al momento de definirse las
orientaciones de la política presupuestaria.
Sin embargo, el sistema de presupuestación en base cero
tiene varias debilidades, como por ejemplo (José Barea y José Antonio Martínez,
Fortalezas y debilidades del Presupuesto Base Cero, en http://portal.uned.es/): Dificultad de implementarlo, ya
que requiere de un desarrollo más profundo para poder establecerlo como
instrumento de uso; Poca efectividad en la reducción del gasto si el presupuesto actual depende mucho del de años anteriores o es muy rígido;
Necesidad de gran cantidad de tiempo para su elaboración; Evitar presiones
políticas para mantener el status quo de las prebendas alcanzadas; Considerar
que los centros gestores tuvieran a priori la capacidad necesaria para manejar
el gasto de manera estratégica; y Tratar a este método como un proceso neutro y
mecánico, sin prestar atención a los aspectos culturales y sociales que
derivaron de su aplicación.
En los últimos años y como una forma
de superar las desventajas del presupuesto base cero, se ha desarrollado
conceptualmente y se está aplicando en algunos países la técnica denominada
presupuesto por resultados (Marcos Pedro Makón, ¿La gestión por resultados es
sinónimo del presupuesto por resultados?, en http://www.sidepro-sa.com.ar/wp-content/uploads/2015/03/30). Esta técnica
presenta elementos adicionales a los que utiliza tradicionalmente la técnica
del presupuesto por programas. Recoge una de sus características centrales,
como es que en el proceso presupuestario se deben expresar claramente las
relaciones insumo-producto y que la definición de políticas es el marco para
definir la producción pública, enfatizando en el desarrollo metodológico de los
indicadores de impacto o resultado y en la determinación de relaciones causales
entre los resultados y la cantidad y calidad de los bienes y servicios a
producirse por parte de las instituciones públicas.
En Morelos, debemos transitar
de un presupuesto por programas, no sólo a uno base cero, sino alcanzar el
presupuesto por resultados. Esto garantizaría que toda institución pública,
tanto central, como descentralizada, desconcentrada o autónoma, tenga una
gobernanza no solamente aparentemente transparente sino eficaz, eficiente y con
solvencia comprobada.
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